Articles
The
Normative Paradox of Administrative Law in Ecuador
La
Paradoja Normativa del Derecho Administrativo en el Ecuador
Paola Lucía Granda Encalada 1
ORCID: https://orcid.org/0009-0009-5838-7504
Universidad Central del Ecuador.
Quito-Ecuador 1
Corresponding
autor
plgrandae@uce.edu.ec
Received: 03-05-2026
Accepted: 10-07-2026
Available online: 15-07-2026
Abstract
Ecuadorian administrative law has a legal framework aimed at
guaranteeing legality, legal certainty, transparency, administrative
effectiveness, and the protection of citizens’ rights. However, its application
does not always produce results consistent with these purposes, creating a
paradox between normative strength and institutional practice. The objective of
this critical review was to analyze how legal literature explains this paradox
and its effects on the relationship between Public Administration and citizens.
A qualitative, documentary, and bibliographic study was conducted, based on the
analysis of the Constitution of the Republic of Ecuador, the Organic
Administrative Code, specialized doctrine, and legal studies related to legal
certainty, administrative discretion, reasoning of administrative decisions,
procedural formalism, administrative silence, and institutional control. The
review identified that the paradox is associated with institutional gaps,
uneven application of procedures, insufficient reasoning, and difficulties in
controlling the exercise of administrative powers. It is concluded that the
effective protection of citizens depends on reasoned, predictable, and
controllable public action capable of integrating legality, effectiveness, and
the protection of rights.
Keywords: Administrative
Law, Normative Paradox, Legal Certainty, Discretion, Public Administration.
Resumen
El derecho administrativo ecuatoriano cuenta con un marco jurídico
orientado a garantizar la legalidad, la seguridad jurídica, la transparencia,
la eficacia administrativa y la protección de los derechos de los
administrados. Sin embargo, su aplicación no siempre produce resultados
coherentes con esas finalidades, lo que configura una paradoja entre la solidez
normativa y la práctica institucional. El objetivo de esta revisión crítica fue
analizar cómo la literatura jurídica explica dicha paradoja y sus efectos en la
relación entre la Administración Pública y los administrados. Se desarrolló una
investigación cualitativa, documental y bibliográfica, basada en el análisis de
la Constitución de la República del Ecuador, el Código Orgánico Administrativo,
doctrina especializada y estudios jurídicos relacionados con seguridad
jurídica, discrecionalidad, motivación, formalismo procedimental, silencio
administrativo y control institucional. La revisión permitió identificar que la
paradoja se relaciona con brechas institucionales, aplicación desigual de los
procedimientos, motivación insuficiente y dificultades para controlar el
ejercicio de las potestades administrativas. Se concluye que la protección
efectiva de los administrados depende de una actuación pública motivada,
previsible y controlable, capaz de articular legalidad, eficacia y tutela de
derechos.
Palabras clave: Derecho Administrativo, Paradoja
Normativa, Seguridad Jurídica, Discrecionalidad, Administración Pública.
Introduction
El derecho administrativo ecuatoriano
experimentó un proceso de transformación a partir de la Constitución de 2008 y
de la entrada en vigor del Código Orgánico Administrativo (COA) en julio de
2018. Estos instrumentos fortalecieron el marco jurídico destinado a regular la
actuación de las entidades públicas y a garantizar que el ejercicio de la función
administrativa se someta a los principios de legalidad, eficacia, eficiencia,
calidad, responsabilidad, transparencia y racionalidad. En particular, el COA
constituyó un avance en la unificación del régimen administrativo y en el
fortalecimiento de la seguridad jurídica en las relaciones entre la
Administración Pública y los administrados (Alvarado, 2024). No obstante, la
existencia de un marco normativo más desarrollado no ha eliminado las
dificultades asociadas con su interpretación y aplicación en la práctica
institucional.
Antes de la vigencia del COA, la administración
pública ecuatoriana se encontraba regulada principalmente por el Estatuto del
Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva y por una diversidad
de disposiciones sectoriales aplicables a ministerios, municipios y otras
entidades estatales. Esta dispersión normativa generaba diferencias en los
procedimientos, en los criterios de actuación y en las garantías reconocidas a
los administrados. Frente a esta situación, el COA se configuró como la primera
norma ecuatoriana de carácter orgánico destinada a regular integralmente el
ejercicio de la función administrativa de los organismos que conforman el
sector público (COA, 2017, art. 1). Su promulgación respondió, por tanto, a la necesidad
de establecer disposiciones comunes y supletorias que orientaran la actuación
de las instituciones públicas y redujeran la fragmentación jurídica existente.
El derecho administrativo constituye una rama
fundamental del ordenamiento jurídico porque regula la organización, el
funcionamiento y las actuaciones de la Administración Pública, al mismo tiempo
que establece límites para el ejercicio del poder estatal y garantías para la
protección de los derechos de los administrados. Como construcción jurídica
vinculada con las condiciones económicas, sociales y culturales de cada momento
histórico, su adecuada aplicación repercute en la prestación de los servicios
públicos, en la seguridad jurídica y en la calidad de las relaciones entre el
Estado y la ciudadanía (Pallares, 2021). Desde esta perspectiva, las normas
administrativas no deben entenderse únicamente como instrumentos de
organización institucional, sino como mecanismos orientados a impedir
actuaciones arbitrarias y a asegurar que las decisiones públicas se adopten
dentro de las competencias legalmente atribuidas.
La doctrina también ha destacado que la
actuación administrativa debe sujetarse a los principios de legalidad,
imparcialidad e interés general. El principio de legalidad obliga a las instituciones
y autoridades públicas a actuar dentro de los límites establecidos por la
Constitución y las leyes, mientras que el interés general exige que las
decisiones administrativas se orienten hacia el bien común y no hacia intereses
particulares. El control jurisdiccional constituye, en este escenario, un
mecanismo necesario para verificar el cumplimiento de las disposiciones
vigentes y proteger a las personas frente a actuaciones administrativas
contrarias al ordenamiento jurídico (Rodríguez, 2022). Sin embargo, el
reconocimiento formal de estos principios no garantiza por sí mismo su
cumplimiento efectivo.
Los planteamientos revisados muestran
perspectivas complementarias sobre el problema. Mientras Alvarado (2024)
destaca el aporte del COA para la unificación del régimen administrativo y el
fortalecimiento de la seguridad jurídica, Pallares (2021) sitúa al derecho
administrativo dentro de las condiciones sociales y culturales que influyen en
su funcionamiento. Por su parte, Rodríguez (2022) enfatiza la sujeción de la
Administración a los principios de legalidad, imparcialidad e interés general.
En conjunto, estos enfoques permiten advertir que la eficacia del derecho
administrativo no depende únicamente de la existencia de normas, sino también
de la forma en que estas son interpretadas, aplicadas y controladas por las
instituciones y autoridades competentes.
En este contexto surge la paradoja normativa del
derecho administrativo ecuatoriano. Por una parte, existe un ordenamiento
jurídico diseñado para garantizar la legalidad, el debido proceso, la seguridad
jurídica y la tutela efectiva de los derechos de los administrados. Por otra,
determinadas prácticas administrativas pueden producir resultados contrarios a
esos fines cuando las normas son omitidas, interpretadas de manera inadecuada o
aplicadas deficientemente. Esta contradicción puede manifestarse en la
insuficiente motivación de los actos administrativos, el ejercicio inadecuado
de potestades discrecionales, la aplicación desigual de los procedimientos, la
demora institucional o la adopción de decisiones alejadas de los principios
constitucionales y administrativos.
La paradoja no se origina en la existencia de un
mayor número de normas ni en el desarrollo de mecanismos jurídicos de
protección. El problema se presenta cuando las garantías formalmente
reconocidas no se materializan en la actuación cotidiana de la Administración
Pública. En estos casos, la distancia entre el deber ser jurídico y la práctica
administrativa debilita la legitimidad de los procedimientos, afecta la
previsibilidad de las decisiones estatales y compromete la confianza de los
administrados en las instituciones públicas. Por consiguiente, la robustez
formal del ordenamiento puede coexistir con prácticas que reducen su eficacia protectora.
Aunque la literatura jurídica ha examinado el
COA, la seguridad jurídica, la legalidad, la discrecionalidad administrativa,
la motivación de los actos y la eficacia de la gestión pública, estos elementos
suelen estudiarse de manera separada. Se encuentra menos desarrollada una
explicación integradora sobre la forma en que tales dimensiones interactúan y
producen una contradicción entre la amplitud de las garantías normativas y las
limitaciones observadas en su aplicación. Este vacío dificulta comprender la
paradoja normativa como un problema estructural que involucra no solo el
contenido de las disposiciones, sino también las prácticas institucionales, los
criterios interpretativos y los mecanismos de control de la actuación
administrativa.
A partir de este vacío se plantea la siguiente
pregunta de revisión: ¿cómo explica la literatura jurídica la tensión entre el
marco normativo administrativo ecuatoriano y su aplicación práctica en la
relación entre la Administración Pública y los administrados? Responder esta
interrogante resulta pertinente porque permite articular aportes doctrinales y
normativos que se encuentran dispersos, identificar las principales
manifestaciones de la contradicción y establecer criterios analíticos para
fortalecer la aplicación efectiva de las garantías administrativas. La revisión
también puede contribuir a precisar los factores jurídicos e institucionales
que limitan la eficacia del COA y a fundamentar propuestas orientadas a reducir
la distancia entre la regulación formal y la gestión pública.
En correspondencia con esta problemática, el
objetivo de esta revisión crítica fue analizar cómo la literatura jurídica
explica la paradoja normativa del derecho administrativo ecuatoriano y sus
efectos en la relación entre la Administración Pública y los administrados.
Para cumplir este objetivo, se desarrolló una
revisión crítica de carácter documental y bibliográfico, sustentada en la
búsqueda, recopilación, organización, valoración y análisis de información
jurídica especializada (Hernández et al., 2014). Se consultaron normativa
ecuatoriana, libros, artículos científicos y documentos académicos disponibles
en Google Académico, Redalyc, Dialnet, SciELO y ScienceDirect, mediante las
palabras clave derecho administrativo, paradoja normativa, seguridad jurídica,
discrecionalidad y administración pública. Se priorizaron documentos
relacionados directamente con el ordenamiento administrativo ecuatoriano y con
contextos jurídicos comparables, y se excluyeron aquellos que no aportaban elementos
pertinentes para explicar la tensión entre el marco normativo y su aplicación
práctica.
Development
Bases normativas y función garantista del
derecho administrativo ecuatoriano
El derecho administrativo regula la organización
y la actuación de la Administración Pública, así como las relaciones jurídicas
que esta mantiene con las personas. Su función no se limita a establecer
competencias y procedimientos institucionales, sino que comprende también la
protección de los administrados frente al ejercicio del poder público. En esta
línea, Gordillo (2017) lo define como la rama del derecho público que estudia
el ejercicio de la función administrativa y los mecanismos de protección
judicial existentes frente a ella. Esta concepción permite identificar dos
dimensiones complementarias: una dimensión organizativa, relacionada con el
funcionamiento de las entidades estatales, y una dimensión garantista,
orientada a limitar la actuación administrativa y proteger los derechos de las
personas.
Aunque Cuena Boy (2006) sitúa antecedentes
remotos de esta rama jurídica en las instituciones político-públicas del
derecho romano, su configuración moderna se relaciona principalmente con la
necesidad de someter la actuación del Estado a normas y controles jurídicos. En
consecuencia, la relevancia histórica del derecho administrativo no reside
únicamente en organizar la Administración, sino en transformar el ejercicio
unilateral del poder en una función sujeta a competencias, procedimientos,
responsabilidades y mecanismos de control.
En Ecuador, esta función encuentra su fundamento
principal en la Constitución de la República de 2008. El artículo 227 concibe
la administración pública como un servicio a la colectividad y establece que su
actuación debe regirse por los principios de eficacia, eficiencia, calidad,
jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación,
planificación, transparencia y evaluación (Constitución de la República del
Ecuador, 2008). Estos principios no constituyen orientaciones abstractas, sino
parámetros jurídicos que deben reflejarse en la organización institucional, en
la tramitación de los procedimientos y en el contenido de las decisiones
administrativas.
El mandato constitucional fue desarrollado
mediante el Código Orgánico Administrativo, promulgado en 2017 y vigente desde
julio de 2018. El artículo 3 del COA dispone que las actuaciones
administrativas deben orientarse al cumplimiento de los fines atribuidos a cada
órgano o entidad pública dentro del ámbito de sus competencias (Código Orgánico
Administrativo, 2017). La aprobación de este cuerpo normativo buscó superar la
dispersión existente entre estatutos, reglamentos y disposiciones sectoriales,
mediante la formulación de reglas comunes para la actuación administrativa.
La codificación representó un avance en términos
de sistematización, pero no eliminó automáticamente las dificultades vinculadas
con la capacidad institucional para aplicar sus disposiciones. Núñez Torres
(2019) advierte que la implementación del COA puso de manifiesto tensiones
entre la codificación formal y las condiciones materiales, organizativas y
técnicas requeridas para su ejecución. Esta observación permite distinguir
entre la vigencia jurídica de una norma y su eficacia institucional: una
disposición puede formar parte válida del ordenamiento y, al mismo tiempo,
encontrar obstáculos para producir los efectos previstos.
A partir de las fuentes consultadas, el análisis
se organizó en torno a las categorías de seguridad jurídica, discrecionalidad
administrativa, motivación, formalismo procedimental, silencio administrativo,
control judicial y eficacia de la actuación pública. La revisión también
consideró las limitaciones de las fuentes, debido a que no todas presentan el
mismo alcance ni la misma fuerza probatoria.
Tabla 1
Matriz de síntesis de las fuentes utilizadas en
el desarrollo.
|
Fuente
|
Aporte
principal
|
Categoría
de análisis
|
Limitación
|
|
Constitución
de la República del Ecuador (2008)
|
Establece los
principios rectores de la administración pública.
|
Legalidad,
eficacia, transparencia y servicio público.
|
Es una fuente
normativa y no demuestra por sí misma el nivel de cumplimiento institucional.
|
|
Código
Orgánico Administrativo (2017)
|
Unifica
principios, competencias y procedimientos de la actuación administrativa.
|
Seguridad
jurídica, procedimiento, motivación y eficacia.
|
Su contenido
prescribe cómo debe actuar la Administración, pero no permite determinar
automáticamente cómo actúa en la práctica.
|
|
Cuena Boy,(2006)
|
Aporta
antecedentes históricos sobre la sujeción del poder público al derecho.
|
Fundamento
conceptual.
|
Su análisis no
se refiere específicamente al contexto ecuatoriano.
|
|
Gordillo
(2017)
|
Vincula la
función administrativa con la protección judicial frente al poder público.
|
Función
garantista y control judicial.
|
Corresponde a
doctrina general y requiere contextualización para Ecuador.
|
|
Núñez Torres
(2019)
|
Señala
tensiones entre la codificación administrativa y la capacidad institucional
para aplicarla.
|
Capacidad
institucional y eficacia normativa.
|
Debe
complementarse con evidencia institucional y jurisprudencial más reciente.
|
|
Pérez (2012)
|
Utiliza la
paradoja como enfoque crítico para revisar la seguridad jurídica.
|
Seguridad
jurídica y paradoja normativa.
|
Su aporte es
principalmente conceptual.
|
|
Doménech
Pascual (2025)
|
Explica la
tensión entre los ideales normativos y los resultados institucionales.
|
Concepto de
paradoja normativa.
|
Su formulación
es general y debe aplicarse con cautela al caso ecuatoriano.
|
|
Almeida (2022)
|
Analiza las
dificultades de operatividad del silencio administrativo en el ámbito
arbitral ecuatoriano.
|
Silencio
administrativo.
|
Su alcance se
concentra en un ámbito jurídico específico.
|
|
LexLatin
(2018)
|
Advierte sobre
la posible complejidad procedimental derivada de la codificación.
|
Formalismo y
dilaciones.
|
Es una fuente
divulgativa y solo puede utilizarse como apoyo complementario.
|
La paradoja normativa como tensión entre validez
y eficacia
La noción de paradoja normativa permite examinar
la distancia existente entre los propósitos declarados por el ordenamiento
jurídico y los efectos que se producen durante su aplicación. No se trata
necesariamente de una contradicción lógica entre dos normas, sino de una incongruencia
entre la finalidad protectora o garantista del sistema y los resultados
institucionales que se derivan de su funcionamiento.
Pérez (2012) plantea que el enfoque paradójico
permite cuestionar ideas jurídicas asumidas como estables y revisar críticamente
el funcionamiento de la seguridad jurídica. Desde esta perspectiva, la paradoja
no invalida por sí misma el ordenamiento, pero revela zonas en las que sus
principios no se articulan adecuadamente con las prácticas institucionales.
Doménech Pascual (2025) profundiza esta idea al
señalar que las paradojas jurídicas expresan conflictos entre los ideales
normativos y la realidad institucional que el derecho pretende ordenar.
Aplicada al derecho administrativo ecuatoriano, esta noción permite analizar
cómo un sistema diseñado para garantizar eficacia, juridicidad, motivación y
protección de derechos puede generar, en determinadas condiciones,
incertidumbre, demoras, decisiones insuficientemente justificadas o
dificultades para obtener una tutela efectiva.
La paradoja normativa no debe interpretarse como
una oposición absoluta entre legalidad y eficacia. La legalidad constituye una
condición indispensable de la actuación administrativa, mientras que la
eficacia exige que las decisiones produzcan resultados compatibles con los
fines públicos. El problema surge cuando el cumplimiento formal de requisitos
no se acompaña de una solución materialmente adecuada, o cuando la búsqueda de
rapidez y eficiencia conduce a reducir las garantías procedimentales. Por ello,
la tensión central no se encuentra entre cumplir o incumplir la norma, sino
entre aplicar sus exigencias de manera meramente formal y materializar los
principios que justifican su existencia.
Causas estructurales de la paradoja normativa
Una primera causa se relaciona con la distancia
entre la densidad del marco regulatorio y las capacidades institucionales
disponibles para aplicarlo. La Constitución y el COA establecen obligaciones de
eficacia, coordinación, transparencia y calidad; sin embargo, su cumplimiento
requiere personal con formación jurídica, procedimientos internos coherentes,
infraestructura tecnológica, sistemas de información y mecanismos de
evaluación. Núñez Torres (2019) permite advertir que la codificación no
sustituye estas condiciones organizativas. Por tanto, no resulta suficiente
promulgar disposiciones comunes si las entidades no cuentan con recursos y
criterios institucionales para implementarlas de manera uniforme.
Esta brecha puede producir interpretaciones
diferentes entre entidades públicas, aplicación desigual de procedimientos y
dificultades para cumplir los plazos administrativos. No obstante, la revisión
documental realizada no permite cuantificar la extensión de estas deficiencias
en todo el sector público ecuatoriano. En consecuencia, deben entenderse como
tensiones identificadas por la doctrina y no como resultados empíricos
generalizables a todas las instituciones.
Una segunda causa se encuentra en la
fragmentación normativa y en la persistencia de prácticas administrativas
anteriores a la codificación. El COA procuró establecer un régimen común, pero
su aplicación convive con leyes especiales, reglamentos, ordenanzas y
procedimientos institucionales propios. Esta coexistencia no es necesariamente
contraria a la seguridad jurídica, debido a que la especialidad normativa puede
resultar necesaria. La dificultad aparece cuando no existe claridad sobre la
relación entre la norma general y las disposiciones sectoriales, o cuando las
prácticas institucionales mantienen criterios incompatibles con los principios
del código.
La fragmentación puede producir interpretaciones
heterogéneas sobre competencias, plazos, recursos y requisitos. De este modo,
la norma existe y es formalmente aplicable, pero su alcance puede resultar incierto
frente a regulaciones especiales o prácticas consolidadas. La paradoja consiste
en que un código creado para unificar el régimen administrativo puede coexistir
con niveles de dispersión que limitan su propósito integrador.
Una tercera causa se relaciona con el ejercicio
de la potestad discrecional. La discrecionalidad es necesaria porque la
normativa no puede anticipar todas las circunstancias que debe resolver la
Administración. Las autoridades requieren un margen de valoración para
seleccionar, entre varias alternativas jurídicamente admisibles, aquella que
resulte más adecuada para cumplir el interés general. Sin embargo, este margen
no equivale a libertad absoluta ni excluye la obligación de motivar la
decisión.
La tensión aparece cuando la discrecionalidad se
ejerce sin una explicación suficiente de los hechos, las normas aplicables, los
criterios técnicos considerados y la relación entre la decisión adoptada y el
fin público perseguido. En estos casos, la decisión puede conservar una
apariencia formal de legalidad, pero presentar debilidades para demostrar su
razonabilidad. La paradoja se produce porque una potestad concebida para
adaptar la actuación pública a circunstancias concretas puede generar
incertidumbre cuando no está acompañada por motivación, transparencia y
control.
Una cuarta causa se encuentra en el formalismo
procedimental. Las formas administrativas cumplen una función garantista:
ordenan el procedimiento, permiten ejercer el derecho a la defensa, delimitan
las competencias y facilitan el control de las decisiones. Por consiguiente, no
todo requisito formal representa burocracia innecesaria. El problema se
presenta cuando los requisitos dejan de estar vinculados con una finalidad
jurídica verificable y se transforman en obstáculos que prolongan el
procedimiento sin mejorar la protección de los derechos ni la calidad de la
decisión.
LexLatin (2018) advierte, desde una fuente de
carácter divulgativo, que la codificación exhaustiva puede generar
complejidades que ralentizan determinados procedimientos. Esta apreciación debe
utilizarse con cautela, pues no constituye evidencia suficiente para afirmar
que el COA haya producido de manera general una mayor lentitud administrativa.
Sin embargo, permite introducir una cuestión relevante: la regulación detallada
puede fortalecer la seguridad jurídica, pero también puede dificultar la
gestión cuando se aplica mediante interpretaciones rígidas, duplicación
documental o controles que no guardan proporcionalidad con el objeto del
trámite.
Las decisiones administrativas pueden estar
condicionadas por tensiones entre principios jurídicos. La eficacia, la
celeridad, la legalidad, la transparencia, la participación y el debido proceso
deben operar de manera articulada, pero su aplicación conjunta puede exigir
ponderaciones. Una decisión rápida no es legítima si elimina garantías
esenciales, mientras que un procedimiento excesivamente prolongado tampoco
satisface el deber de buena administración. La paradoja surge cuando se
privilegia un principio de forma aislada y se debilita el equilibrio requerido
por el ordenamiento.
Manifestaciones de la paradoja normativa
Una de las principales manifestaciones se
presenta en los actos administrativos formalmente válidos pero materialmente
ineficaces. Una decisión puede haber sido emitida por una autoridad competente
y cumplir determinados requisitos externos, pero no alcanzar el objetivo
público que la justifica. Esto puede ocurrir cuando la motivación es
insuficiente, la medida no puede ejecutarse, la institución carece de recursos
para aplicarla o el contenido de la decisión no responde adecuadamente al
problema planteado.
La validez y la eficacia no son conceptos
equivalentes. La primera se refiere a la conformidad jurídica del acto con las
reglas de competencia, procedimiento, objeto y forma; la segunda se relaciona
con su capacidad para producir efectos y cumplir la finalidad administrativa.
La paradoja aparece cuando la Administración concentra su actuación en
demostrar el cumplimiento formal, pero no verifica si la decisión resuelve
efectivamente la situación que dio origen al procedimiento.
Otra manifestación se relaciona con la
motivación de los actos discrecionales. La motivación permite que el
administrado conozca las razones de la decisión y pueda cuestionarla mediante
los recursos correspondientes. También posibilita que los órganos de control
examinen si la autoridad actuó dentro de sus competencias y si la medida
adoptada guarda relación con los hechos y las normas aplicables.
Cuando la motivación se reduce a la
transcripción de disposiciones jurídicas o a expresiones generales sobre el
interés público, el acto puede cumplir aparentemente una exigencia formal sin
explicar la decisión concreta. Esta situación debilita la seguridad jurídica
porque impide identificar el razonamiento seguido por la autoridad. La paradoja
consiste en que existe una obligación de motivar, pero su cumplimiento
exclusivamente retórico puede impedir que la motivación cumpla su función de
control.
El silencio administrativo constituye otra
expresión relevante de la tensión entre obligación estatal y protección
jurídica. La Administración tiene el deber de responder las peticiones
presentadas por las personas dentro de los plazos establecidos. Cuando no lo
hace, el ordenamiento atribuye determinadas consecuencias jurídicas a esa
inactividad mediante el silencio administrativo.
Almeida (2022), al estudiar el silencio
administrativo en el arbitraje nacional ecuatoriano, identifica dificultades
relacionadas con su operatividad y con la necesidad de verificar requisitos
sustantivos y procedimentales antes de reconocer sus efectos. La paradoja
reside en que el incumplimiento del deber de resolver da lugar a una ficción
jurídica destinada a proteger al administrado y evitar que la inactividad estatal
paralice indefinidamente el ejercicio de sus derechos. Sin embargo, si la
aplicación del silencio exige nuevos procedimientos o genera dudas sobre sus
requisitos, el mecanismo creado para superar la inactividad puede convertirse
en una nueva fuente de controversia.
También se manifiesta una tensión entre los
privilegios de la Administración y los derechos de los administrados. La
autotutela permite que determinadas decisiones administrativas sean ejecutadas
sin una autorización judicial previa. Esta potestad responde a la necesidad de
garantizar la continuidad y eficacia de la función pública, pero coloca a la
Administración en una posición jurídica distinta de la que ocupan los
particulares.
La existencia de esta potestad exige contrapesos
efectivos, como la legalidad, la motivación, la proporcionalidad, los recursos
administrativos y el control judicial. La paradoja aparece cuando una
prerrogativa creada para proteger el interés general produce un desequilibrio
que dificulta la defensa del administrado. En consecuencia, la autotutela no
puede analizarse de forma aislada, sino en relación con la efectividad de las
garantías disponibles para impugnar la actuación estatal.
El control judicial constituye precisamente uno
de esos contrapesos. Conforme a la concepción de Gordillo (2017), la protección
frente al ejercicio de la función administrativa forma parte del propio objeto
del derecho administrativo. No obstante, el control de decisiones
discrecionales enfrenta una dificultad particular: el órgano judicial debe
verificar la legalidad, la motivación y la razonabilidad del acto sin
reemplazar indebidamente a la Administración en valoraciones técnicas que
pertenecen a su ámbito competencial.
Esta delimitación puede generar tensiones cuando
los criterios de revisión son demasiado restrictivos o cuando el administrado
no dispone de los elementos probatorios necesarios para demostrar la
arbitrariedad. Por ello, la mera existencia de vías administrativas y
judiciales de impugnación no garantiza por sí sola una tutela efectiva. Su
eficacia depende de la duración del proceso, el acceso a la información, la
distribución de las cargas probatorias y la posibilidad real de corregir los
efectos del acto cuestionado.
El manuscrito original vinculaba esta
problemática con una supuesta “inflación de acciones constitucionales” y
sostenía que ciudadanos y abogados optaban de forma generalizada por evitar la
vía administrativa y contencioso-administrativa. Sin embargo, las fuentes
revisadas no permiten establecer la magnitud de ese fenómeno ni demostrar una
relación causal entre la percepción de ineficacia de la vía ordinaria y el uso
de las acciones de protección. Lo que puede sostenerse con prudencia es que la
concurrencia entre justicia constitucional y jurisdicción contencioso-administrativa
plantea problemas de delimitación que deben examinarse mediante jurisprudencia
constitucional, datos judiciales y estudios especializados. Sin ese respaldo,
no corresponde presentar la saturación o desnaturalización de las garantías como
un hallazgo demostrado.
Efectos sobre la seguridad jurídica y los
administrados
La primera consecuencia de las tensiones
analizadas es la reducción de la previsibilidad de la actuación pública. La
seguridad jurídica requiere que las personas puedan conocer las normas
aplicables, anticipar razonablemente el procedimiento que seguirá la
institución y comprender las razones de la decisión. Cuando distintas entidades
interpretan de manera divergente una misma disposición o exigen requisitos no
claramente establecidos, aumenta la incertidumbre sobre la respuesta
administrativa.
La falta de previsibilidad no implica
necesariamente ausencia de normas. Por el contrario, puede producirse en
sistemas con una elevada densidad regulatoria cuando existen superposiciones,
excepciones, prácticas institucionales divergentes o criterios inestables de
interpretación. En estos casos, la paradoja se expresa en la coexistencia entre
abundancia normativa e incertidumbre práctica.
Un segundo efecto es el debilitamiento de la
tutela administrativa. El procedimiento debería permitir que los administrados
obtengan una respuesta motivada dentro de un plazo razonable, ejerzan su
derecho a la defensa y accedan a mecanismos de impugnación. Cuando el
procedimiento se prolonga, la decisión carece de motivación suficiente o la
ejecución del acto no resuelve el problema, la garantía formal pierde
efectividad.
Un tercer efecto corresponde al incremento de
los costos temporales, económicos y organizativos. Las dilaciones, la
repetición de trámites y la necesidad de acudir a instancias adicionales pueden
imponer cargas a los administrados y a las propias instituciones públicas. Sin
embargo, el corpus revisado no proporciona datos suficientes para cuantificar
esos costos. Por esta razón, deben presentarse como consecuencias
razonablemente derivadas del análisis jurídico, pero pendientes de comprobación
mediante estudios empíricos e informes institucionales.
La aplicación desigual o ineficaz del
ordenamiento puede afectar la confianza ciudadana. La legitimidad de la
Administración no depende solamente de que sus decisiones se fundamenten en
normas, sino de que sean comprensibles, oportunas, coherentes y susceptibles de
control. Cuando existe una distancia persistente entre las garantías declaradas
y la experiencia del administrado, se debilita la percepción de que el
procedimiento administrativo constituye una vía efectiva para proteger derechos
y resolver controversias.
Propuestas analíticas para reducir la paradoja
normativa
Las medidas de mejora deben derivarse
directamente de las debilidades identificadas. Frente a la brecha entre
codificación y capacidad institucional, se requiere fortalecer la formación
técnico-jurídica de los servidores públicos y los sistemas internos de gestión.
La capacitación no debería limitarse a exponer el contenido del COA, sino
incluir análisis de casos, elaboración de actos motivados, gestión de plazos,
aplicación de principios y resolución de conflictos entre normas generales y
especiales.
Las entidades públicas podrían establecer
programas periódicos de actualización dirigidos a sus unidades jurídicas,
responsables de procedimientos, autoridades decisoras y órganos de control
interno. Estos programas deberían articularse con protocolos institucionales
que definan responsabilidades, plazos, criterios documentales y mecanismos de
supervisión. De este modo, la formación se vincularía con cambios verificables
en la gestión y no se reduciría a actividades aisladas.
Frente a las debilidades de motivación y al
riesgo de arbitrariedad en el ejercicio discrecional, resulta necesario
institucionalizar criterios mínimos para la elaboración de los actos
administrativos. Estos criterios deberían exigir la identificación clara de los
hechos comprobados, las normas aplicables, las alternativas consideradas, los
criterios técnicos utilizados y la relación de proporcionalidad entre la medida
adoptada y el fin público perseguido.
La estandarización no supone utilizar
formularios idénticos para todas las decisiones, pues ello podría producir
motivaciones aparentes. Su finalidad debe ser asegurar que cada acto responda
de manera individualizada al caso concreto. Las unidades jurídicas y de control
interno podrían revisar preventivamente decisiones de especial complejidad o
impacto, sin sustituir la competencia de la autoridad responsable.
En relación con el silencio administrativo, la
respuesta no debe concentrarse únicamente en regular los efectos jurídicos de
la falta de pronunciamiento. También es necesario prevenir la inactividad mediante
sistemas de seguimiento de expedientes, alertas de vencimiento, identificación
de responsables y registro de las causas de incumplimiento. La utilización de
herramientas digitales puede contribuir a controlar los plazos, siempre que
esté acompañada por reglas claras de trazabilidad, acceso y responsabilidad
institucional.
Ante el formalismo excesivo, la simplificación
procedimental debe realizarse sin eliminar garantías esenciales. No toda
reducción de requisitos representa una mejora, así como no toda formalidad
protege efectivamente al administrado. Por ello, las instituciones deberían
revisar sus procedimientos para determinar qué documentos son indispensables,
cuáles se encuentran duplicados, qué información ya está disponible en
registros públicos y qué controles pueden efectuarse de forma simultánea en
lugar de sucesiva.
La simplificación debe apoyarse en auditorías
normativas y procedimentales que identifiquen contradicciones, duplicidades y
exigencias carentes de una finalidad verificable. La digitalización puede
reducir tiempos y facilitar el seguimiento, pero no debe trasladar barreras
tecnológicas a personas con acceso limitado a medios digitales. La eficiencia
administrativa debe armonizarse con accesibilidad, debido proceso y protección
de datos.
El fortalecimiento del control administrativo y
judicial requiere criterios claros para revisar la motivación, la razonabilidad
y la proporcionalidad de las decisiones. Los órganos de control interno pueden
intervenir de manera preventiva mediante auditorías, revisiones de cumplimiento
y recomendaciones institucionales. Por su parte, el control judicial debe
preservar el margen técnico legítimo de la Administración, pero examinar de
manera suficiente si la decisión se apoya en hechos verificables, respeta el
procedimiento y mantiene una relación razonable con el fin perseguido.
También resulta necesario fortalecer la
transparencia. Las entidades deberían publicar criterios interpretativos,
procedimientos, requisitos actualizados y decisiones relevantes, con las
restricciones necesarias para proteger información personal o reservada. La
publicidad de estos elementos puede reducir la variabilidad de las actuaciones,
facilitar el control ciudadano y mejorar la previsibilidad de las decisiones.
Finalmente, la reducción de la paradoja
normativa requiere una cultura institucional orientada al servicio público. El
cumplimiento no debe entenderse como la producción mecánica de documentos o la
satisfacción aparente de requisitos, sino como la aplicación responsable de las
normas para proteger derechos y alcanzar fines públicos. Esta cultura exige
ética institucional, rendición de cuentas, evaluación de resultados y
mecanismos que permitan corregir prácticas reiteradas que se aparten de los
principios constitucionales.
Síntesis integradora
Se converge en que el derecho administrativo
cumple simultáneamente funciones de organización, limitación del poder y
protección de los administrados. La Constitución de 2008 y el Código Orgánico
Administrativo fortalecieron el marco normativo ecuatoriano mediante la
formulación de principios y procedimientos comunes. Sin embargo, las fuentes
también permiten identificar una tensión entre esa estructura normativa y las
condiciones institucionales necesarias para materializarla.
La paradoja normativa no se explica por una
ausencia general de regulación, sino por la interacción entre densidad
normativa, capacidades institucionales desiguales, fragmentación regulatoria,
ejercicio insuficientemente motivado de la discrecionalidad, formalismo
procedimental y limitaciones de los mecanismos de control. Sus manifestaciones
comprenden la existencia de actos formalmente válidos pero materialmente
ineficaces, dificultades en la operatividad del silencio administrativo,
motivaciones aparentes, dilaciones y problemas de previsibilidad.
No obstante, la revisión también presenta
límites. Las fuentes disponibles permiten construir una explicación conceptual
y doctrinal de la paradoja, pero no determinar su frecuencia ni generalizar sus
manifestaciones a toda la Administración Pública ecuatoriana. Algunas
afirmaciones, especialmente las relacionadas con la utilización de garantías
constitucionales, la contratación pública y el desempeño de los órganos
judiciales, requieren jurisprudencia sistematizada, estadísticas
institucionales e investigaciones empíricas adicionales.
En respuesta al objetivo de la revisión, puede
sostenerse que la literatura jurídica explica la paradoja normativa como una
distancia entre la validez formal del ordenamiento administrativo y su eficacia
material en la relación entre la Administración Pública y los administrados.
Reducir esa distancia exige articular reforma normativa, fortalecimiento
institucional, motivación suficiente, simplificación procedimental, control
efectivo y cultura de servicio, evitando tanto el formalismo que paraliza la
gestión como la búsqueda de eficiencia que debilita las garantías jurídicas.
Conclusions
La paradoja normativa del derecho administrativo
ecuatoriano se configura cuando la actuación de la Administración cumple
formalmente con el ordenamiento, pero no garantiza de manera efectiva
decisiones motivadas, oportunas, comprensibles y orientadas a la protección de
los administrados. En consecuencia, la juridicidad administrativa no puede
valorarse únicamente por la existencia de normas o por el cumplimiento externo
de procedimientos, sino también por la correspondencia entre la decisión
adoptada, el interés público y los derechos involucrados.
La relación entre la Administración Pública y
los administrados se debilita cuando la discrecionalidad, el formalismo y la
inactividad institucional reducen la capacidad de las personas para anticipar,
comprender o impugnar las decisiones públicas. La seguridad jurídica requiere,
por tanto, una actuación administrativa coherente, motivada y verificable, en
la que las potestades estatales se ejerzan dentro de límites claros y mediante
procedimientos que no conviertan las garantías legales en obstáculos para el
acceso efectivo a los derechos.
El aporte de esta revisión consiste en
comprender la paradoja normativa como un problema de articulación entre el
contenido jurídico, la práctica institucional y los mecanismos de control. Su
reducción exige que la legalidad, la eficacia y la tutela de los administrados
operen de manera integrada, de modo que la Administración no se limite a
justificar formalmente sus actuaciones, sino que demuestre que sus decisiones
son razonables, proporcionales y compatibles con los fines constitucionales del
servicio público.
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Funding
The
authors received no funding for the development of the research.
Conflict of Interest
The
authors declare that they have no conflicts of interest.
Author Contributions
The
authors contributed to the development of the manuscript.
