Revisión
The
right to sport in Mexico: state obligations under inter-American
human
rights standards
El
derecho al deporte en México: obligaciones del Estado desde los
estándares
interamericanos de derechos humanos
Adriana Patricia Montoya Mercado1
ORCID: https://orcid.org/0009-0006-9635-8585
Universidad Veracruzana. Instituto de
Investigaciones Jurídicas. Xalapa-México 1
Autor de
correspondencia
amontoya@uv.mx
Recibido: 08-09-2026
Aceptado: 19-10-2026
Disponible en línea: 20-10-2026
Abstract
The right to physical culture and sport was recognized in the
Mexican Constitution in 2011 and developed in general laws, but the enforceable
standards for its guarantee remained poorly defined while the resources of the
responsible federal institution declined. The objective was to analyze the
obligations of the Mexican State regarding the right to sport from the
constitutional and Inter-American framework, contrast them with institutional
and budgetary conditions, and formulate minimum guarantee standards. A
documentary review of norms, judgments of the Inter-American Court of Human
Rights, national programs, and legal scholarship was conducted, together with an
analysis of the paid expenditure of the National Commission for Physical
Culture and Sport between 2013 and 2023, in constant 2022 pesos. The results
showed a real reduction of close to 50% in average spending between 2013-2018
and 2019-2022, concentrated in the programs that transfer resources. The law
and the 2026-2030 National Program provide for institutional monitoring and
measurement of urban adult physical activity by sex, but neither defines a
minimum content of the right or a rule against budgetary regression. It was
concluded that a gap exists between normative recognition and the mechanisms
examined, which justifies proposing verifiable guarantee standards.
Keywords: right to
sport, state obligations, Inter-American System, public budget, effective
guarantee.
Resumen
El derecho a la cultura física y al deporte se reconoció en la
Constitución mexicana en 2011 y se desarrolló en leyes generales, pero los
estándares exigibles para su garantía permanecieron poco definidos mientras
disminuían los recursos de la institución federal responsable. El objetivo fue
analizar las obligaciones del Estado mexicano en materia de derecho al deporte
desde el marco constitucional e interamericano, contrastarlas con las
condiciones institucionales y presupuestarias y formular estándares mínimos de
garantía. Se realizó una revisión documental de normas, sentencias de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, programas nacionales y doctrina, y un
análisis del gasto pagado por la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte
entre 2013 y 2023, en pesos constantes de 2022. Los resultados mostraron una
reducción real cercana al 50 % del gasto promedio entre 2013-2018 y 2019-2022,
concentrada en los programas que transfieren recursos. La ley y el Programa
Nacional 2026-2030 prevén seguimiento institucional y medición de la práctica
deportiva urbana adulta por sexo, pero ninguno define un contenido mínimo del
derecho ni una regla de no regresión presupuestaria. Se concluyó que existe una
brecha entre el reconocimiento normativo y los mecanismos examinados, lo que
justifica proponer estándares verificables.
Palabras clave: derecho
al deporte, obligaciones estatales, Sistema Interamericano, presupuesto
público, garantía efectiva
Introducción
De acuerdo con el Módulo de Práctica Deportiva y Ejercicio Físico
2023, el 60.2 % de la población de 18 años y más residente en el agregado
urbano de 32 ciudades de 100 mil habitantes o más fue físicamente inactiva, y
solo el 23.6 % realizó actividad física con un nivel suficiente para obtener
beneficios para su salud (Instituto Nacional de Estadística y Geografía
[INEGI], 2024). Paralelamente, se ha documentado una reducción sustancial de
los recursos ejercidos por la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte
(CONADE) (México Evalúa, 2023). La coexistencia de ambos fenómenos no permite
establecer una relación causal entre ellos, pero plantea la necesidad de
examinar las condiciones normativas, institucionales y presupuestarias mediante
las cuales el Estado mexicano garantiza el derecho al deporte.
El derecho a la cultura física y a la práctica del deporte se
incorporó al artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM) mediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la
Federación [DOF] el 12 de octubre de 2011 (DOF, 2011), y se desarrolla en la
Ley General de Cultura Física y Deporte (LGCFD) y, en el ámbito universitario,
en la Ley General de Educación Superior (LGES). En el plano interamericano, el
artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) obliga a
los Estados a lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que
derivan de las normas económicas, sociales y de educación, ciencia y cultura de
la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA) (OEA, 1969), y el
Protocolo de San Salvador reconoce, entre otros, el derecho a los beneficios de
la cultura (OEA, 1988). Ninguno de estos instrumentos menciona expresamente el
deporte, como ya había advertido Venegas Álvarez (2019) respecto de la
Convención Americana y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales. En el plano internacional, lo reconoce expresamente la Carta
Internacional de la Educación Física y el Deporte, adoptada por la Conferencia
General de la UNESCO en 1978, cuyo artículo 1.1 lo califica como derecho
fundamental (UNESCO, 1978); sin embargo, no forma parte del sistema
interamericano de protección. En consecuencia, la obligación del Estado
mexicano respecto del deporte se fundamenta en su Constitución, y la pregunta pertinente
es en qué medida los criterios que la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(Corte IDH) ha desarrollado para otros derechos protegidos por el artículo 26
pueden servir de parámetro para precisar su contenido.
Esa jurisprudencia ha evolucionado de manera relevante, aunque no
uniforme. En Lagos del Campo vs. Perú, la Corte IDH declaró, por cinco votos
contra dos, la violación del derecho a la estabilidad laboral reconocido en el
artículo 26 (Corte IDH, 2017). En el caso Adolescentes Recluidos en Centros de
Detención e Internación Provisoria del Servicio Nacional de Menores (SENAME)
vs. Chile, resuelto en 2024, aplicó el artículo 26 a los derechos a la
educación, la salud, el agua y el saneamiento de adolescentes privados de
libertad, y examinó la recreación con sustento en el artículo 19 de la CADH
(Corte IDH, 2024). En esa misma sentencia sostuvo que los derechos protegidos
por el artículo 26 comprenden obligaciones de exigibilidad inmediata, que
exigen medidas adecuadas, deliberadas y concretas (Corte IDH, 2024, párrs.
158-159). Estos criterios no se refieren al deporte. Además, la justiciabilidad
directa del artículo 26 ha sido la cuestión que mayores disidencias ha generado
en la Corte (Courtis, 2025, p. 334): la sentencia Lagos del Campo contó con dos
votos disidentes y fue criticada por la insuficiencia de su argumentación,
aunque se valore su resultado (Bayardi Martínez, 2018, pp. 181-183), mientras
que otros autores la inscriben en una línea que afirma la exigibilidad directa
de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (Ferrer
Mac-Gregor, 2019, p. 427). Por ello, estos criterios se emplearon, por
analogía, como parámetro para precisar el contenido de una obligación de origen
constitucional y no como fundamento de una justiciabilidad directa del deporte.
El análisis exige, además, precisar qué se entiende por garantía
efectiva del derecho al deporte. Siguiendo a Ferrajoli (2006), para quien el
garantismo consiste en elaborar e implementar las técnicas de garantía idóneas
para asegurar la máxima efectividad de los derechos constitucionalmente
reconocidos (p. 115), la garantía efectiva se examinó a partir de la existencia
de mecanismos normativos, institucionales, presupuestarios, territoriales y de
seguimiento capaces de traducir el reconocimiento formal del derecho en
condiciones verificables de acceso. Esta delimitación es compatible con la
propuesta de Venegas Álvarez (2019) de establecer parámetros de actuación para
cada subsistema del derecho y de distribuir los recursos suficientes para
garantizarlos (p. 165).
La literatura jurídica mexicana ha abordado el tema desde distintos
ángulos. Pachot Zambrana (2016) sostuvo que la doctrina no ha construido
suficientemente una dogmática del derecho al deporte; Flores Fernández (2019) lo
caracterizó como un derecho social complejo cuya positivización dejó abierto un
margen de incertidumbre respecto de los estándares exigibles y advirtió la
disminución presupuestal de la CONADE; Venegas Álvarez (2019) lo clasificó como
derecho económico, social y cultural y vinculó su realización con el gasto
público; y Valdez Méndez (2015) encontró que, al menos en su diseño, no existe
una política coherente de fomento de la actividad física. En los trabajos
localizados mediante la revisión documental descrita en la Metodología no se
identificó un análisis que contraste el alcance de la jurisprudencia
interamericana reciente sobre el artículo 26 con el caso del deporte, lo
vincule con una serie presupuestaria de largo plazo en términos reales y
distinga entre las obligaciones exigibles y los mecanismos que podrían
proponerse para operacionalizarlas.
Por lo anterior, el objetivo general fue analizar las obligaciones
del Estado mexicano en materia de derecho al deporte desde el marco
constitucional e interamericano, contrastarlas con las condiciones
institucionales y presupuestarias identificadas y formular estándares mínimos
de garantía aplicables al caso mexicano.
Metodología
Se realizó una investigación jurídica de tipo dogmático y
documental, con un componente descriptivo cuantitativo limitado al análisis del
gasto público. El enfoque fue cualitativo y el diseño no experimental: no se
recogieron datos primarios ni se analizó la aplicación judicial del derecho, y
las conclusiones se circunscribieron a los instrumentos examinados. La pregunta
que orientó el estudio fue qué obligaciones corresponden al Estado mexicano
respecto del derecho al deporte conforme al marco constitucional e
interamericano, y en qué medida los mecanismos normativos, institucionales y presupuestarios
existentes las hacen verificables.
Se examinaron cuatro tipos de fuentes. Las normas incluyeron el
artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la
Ley General de Cultura Física y Deporte (texto vigente tras la reforma del 14
de noviembre de 2025), la Ley General de Educación Superior, la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (OEA, 1969), el Protocolo de San Salvador
(OEA, 1988) y la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA,
1948). Las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se
limitaron a los casos Lagos del Campo vs. Perú y Adolescentes Recluidos en
Centros de Detención e Internación Provisoria del SENAME vs. Chile, por ser los
que desarrollan el alcance del artículo 26 y las obligaciones de exigibilidad
inmediata; se completaron con la Observación General 3 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales y con la tesis 1a./J. 85/2017 de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación sobre progresividad y no regresividad. Los
instrumentos de política pública fueron el Programa Nacional de Cultura Física
y Deporte 2026-2030 y el Programa Institucional de la Comisión Nacional de
Cultura Física y Deporte (CONADE) 2025-2030. La doctrina se seleccionó por su
relación directa con la garantía de los derechos sociales y con el derecho al
deporte.
La búsqueda doctrinal se realizó el 17 de octubre de 2026 en
Dialnet, y se consultaron además Redalyc, SciELO México y las plataformas del
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM mediante buscadores
generales, sin acceso a sus motores internos. En Dialnet, la expresión
"derecho al deporte" arrojó 675 resultados y, combinada con
"México", 13; las tres cadenas que añadieron términos del sistema
interamericano, del artículo 26 de la Convención Americana o de la
progresividad y el presupuesto no devolvieron ningún resultado (Tabla 1). Se
leyeron los textos que abordaban el derecho al deporte como derecho o la
garantía de los derechos sociales mediante instrumentos institucionales, y se
descartaron los que trataban el deporte desde la educación física, el alto
rendimiento o la gestión deportiva sin referencia a su garantía jurídica. Para
contrastar la discusión sobre el artículo 26 se localizaron además, el mismo
día y mediante buscadores generales, trabajos sobre su justiciabilidad y sobre
la no regresión, y se seleccionaron los que analizaban críticamente la
jurisprudencia interamericana sobre ese artículo. Esta búsqueda no fue
sistemática en el sentido de una revisión con protocolo registrado, por lo que
el estudio no pretende agotar la literatura.
Tabla
1
Consultas
realizadas en Dialnet
|
Consulta
|
Resultados
|
|
"derecho
al deporte"
|
675
|
|
"derecho
al deporte" México
|
13
|
|
"derecho
al deporte" "Corte Interamericana"
|
0
|
|
"derecho
al deporte" "artículo 26" "Convención Americana"
|
0
|
|
"derecho
al deporte" progresividad presupuesto
|
0
|
Fuente:
elaboración propia a partir de consultas realizadas en Dialnet el 17 de octubre
de 2026.
El análisis presupuestario utilizó el presupuesto pagado por la
CONADE (unidad responsable L6I) que consignan los tomos VII de las Cuentas
Públicas de 2013 a 2024 y, para los ejercicios 2013, 2014, 2017, 2019, 2020 y
2022, el Estado Analítico del Ejercicio del Presupuesto en clasificación funcional-programática.
Las cifras se expresaron en pesos constantes de 2022 con el promedio anual del
Índice Nacional de Precios al Consumidor (INEGI, base segunda quincena de julio
de 2018 = 100). El ejercicio 2024 se reportó en pesos corrientes, porque la serie
del índice disponible al momento de la consulta concluía en julio de 2024 y no
permitía un promedio anual comparable. Se compararon los promedios de los
periodos 2013-2018 y 2019-2022 y, para la descomposición, se agruparon los
programas en subsidios y operación institucional. Para formular los estándares
se elaboró una matriz que relacionó cada obligación identificada con su fuente
jurídica, el déficit observado en los instrumentos y en la serie
presupuestaria, y el estándar propuesto; solo se formuló un estándar cuando
existió una obligación previamente identificada y un déficit observado en el
corpus examinado.
El estudio tuvo tres límites. El gasto de una sola institución no
equivale al gasto público total en deporte, que incluye a las entidades federativas
y los municipios. La comparación entre los programas de subsidios anteriores y
posteriores a 2016 supuso continuidad de objeto. Y la lectura de los
instrumentos se limitó a su texto, sin verificar su aplicación. Los estándares
mínimos que se formularon constituyen una propuesta de la autora derivada de
ese análisis, no una doctrina o jurisprudencia establecida.
Resultados
Marco de
obligaciones aplicable
El artículo 4o. constitucional reconoció el derecho a la cultura
física y a la práctica del deporte en 2011 y atribuyó al Estado su promoción,
fomento y estímulo conforme a las leyes en la materia (DOF, 2011). La Ley
General de Cultura Física y Deporte (LGCFD) reglamenta ese derecho, distribuye
competencias entre la Federación, las entidades federativas, los municipios y
las demarcaciones de la Ciudad de México, y crea el Sistema Nacional de Cultura
Física y Deporte, encargado de dar seguimiento permanente y evaluar los
programas y acciones (LGCFD, arts. 1, 2 y 10). El texto de la ley no contiene,
sin embargo, una referencia a contenidos o niveles mínimos del derecho, de modo
que el catálogo de obligaciones exigibles debió construirse a partir de fuentes
externas a ella.
Esas fuentes fueron tres. La primera es el principio de
progresividad, que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
formuló con una exigencia positiva, ampliar la tutela de los derechos, y una
negativa, la prohibición de regresividad, y que además consideró el nivel de
protección alcanzado como un mínimo cuyo respeto es de exigibilidad inmediata
(Suprema Corte de Justicia de la Nación [SCJN], 2017). La segunda es la
Observación General 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
según la cual las medidas deliberadamente regresivas requieren una justificación
plena a la luz del máximo de recursos disponibles, cada Estado tiene una
obligación mínima de asegurar niveles esenciales de cada derecho y, aun con
recursos insuficientes, subsiste el deber de vigilar la medida de su
realización y de elaborar estrategias y programas (Comité DESC, 1990, párrs.
9-11). La tercera es la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, que en el caso Adolescentes Recluidos en Centros de Detención e
Internación Provisoria del SENAME vs. Chile distinguió entre medidas
progresivas y medidas de carácter inmediato, adecuadas, deliberadas y
concretas, y compartió el criterio del Comité DESC sobre el deber de asegurar
como mínimo niveles esenciales de cada derecho (Corte IDH, 2024, párrs.
158-159).
Esa jurisprudencia no se refiere al deporte como derecho autónomo.
La sentencia lo menciona únicamente al describir las actividades de ocio,
artes, deportes y ejercicio físico que deben ofrecerse a adolescentes privados
de la libertad, y la recreación se examinó con sustento en el artículo 19 de la
Convención Americana, no en el artículo 26 (Corte IDH, 2024, párrs. 157 y 173).
Por ello, el paso de estos criterios al deporte se presentó como una aplicación
por analogía, como parámetro de contenido y de no regresión de una obligación
fundada en el artículo 4o. constitucional, y no como un estándar establecido
por la Corte ni como una justiciabilidad directa del deporte bajo el artículo
26. La Tabla 2 relaciona cada obligación con su fuente, el déficit observado en
los instrumentos y en la serie presupuestaria examinados, y el estándar mínimo
propuesto.
Tabla
2
Obligaciones,
déficit observado y estándares mínimos propuestos
|
Obligación
|
Fuente
|
Déficit
observado
|
Estándar
mínimo propuesto (propuesta de la autora)
|
|
Asegurar
niveles esenciales del derecho
|
Comité
DESC (1990), párr. 10; Corte IDH (2024), párr. 158; SCJN (2017)
|
La
LGCFD no contiene referencia a contenidos o niveles mínimos del derecho
|
E1.
Definir normativamente un contenido mínimo exigible del derecho al deporte
|
|
Prohibición
de regresividad y justificación de medidas regresivas
|
SCJN
(2017); Comité DESC (1990), párr. 9
|
Reducción
real del 50.1 % del gasto pagado promedio de la CONADE entre 2013-2018 y
2019-2022; la LGCFD no prevé una regla de no regresión presupuestaria
|
E2.
Exigir justificación expresa de toda reducción presupuestaria y su evaluación
frente al contenido mínimo
|
|
Vigilar
la medida de realización del derecho
|
Comité
DESC (1990), párr. 11
|
La
LGCFD prevé indicadores de gestión e impacto social de la CONADE (art. 24,
fr. V); el Programa Nacional 2026-2030 mide la práctica de la población
urbana de 18 años y más, solo por sexo, sin desagregar por territorio,
condición rural, discapacidad o pertenencia indígena
|
E3.
Establecer indicadores públicos de realización del derecho, con respaldo
legal y desagregados por grupo y territorio
|
Fuente:
elaboración propia con base en los instrumentos citados en la columna
correspondiente y en los resultados de las Tablas 3 y 4.
Evolución
del gasto pagado de la CONADE, 2013-2024
La serie se construyó con el presupuesto pagado por la Comisión
Nacional de Cultura Física y Deporte (unidad responsable L6I) que reportan las
Cuentas Públicas de 2013 a 2024 (Secretaría de Hacienda y Crédito Público
[SHCP], 2014-2025). En pesos corrientes, el gasto pasó de 6,318.9 millones en
2013 a 2,138.8 millones en 2018, y se mantuvo entre 2,032.7 y 2,331.2 millones
de 2019 a 2022. Al expresarlo en pesos constantes de 2022 mediante el Índice
Nacional de Precios al Consumidor (INEGI, 2026), la caída es más pronunciada:
el gasto de 2013 equivalió a 9,436.3 millones y el de 2018 a 2,613.5, una
disminución real de 72.3 %. El promedio anual del periodo 2013-2018 fue de
4,811.9 millones de pesos de 2022 y el de 2019-2022 de 2,402.0 millones, lo que
representa una reducción real de 50.1 % (Tabla 3).
Tabla
3
Presupuesto
pagado de la CONADE, 2013-2024 (millones de pesos)
|
Año
|
Corrientes
|
Constantes
de 2022
|
|
2013
|
6,318.9
|
9,436.3
|
|
2014
|
4,033.4
|
5,790.6
|
|
2015
|
3,277.6
|
4,580.8
|
|
2016
|
2,811.0
|
3,820.9
|
|
2017
|
2,051.4
|
2,629.6
|
|
2018
|
2,138.8
|
2,613.5
|
|
2019
|
2,206.5
|
2,601.7
|
|
2020
|
2,155.9
|
2,458.5
|
|
2021
|
2,331.2
|
2,515.3
|
|
2022
|
2,032.7
|
2,032.7
|
|
2023
|
2,984.1
|
2,827.8
|
|
2024
|
2,591.9
|
n.
d.
|
|
Promedio
2013-2018
|
|
4,811.9
|
|
Promedio
2019-2022
|
|
2,402.0
|
|
Variación
|
|
−50.1
%
|
Fuente:
elaboración propia con datos de las Cuentas Públicas 2013-2024 (Tomo VII, UR
L6I) e INPC (INEGI, 2026), base 2Q jul 2018 = 100, promedio anual. n. d.: no
disponible.
El año 2023 interrumpió esa tendencia, pues el gasto pagado alcanzó
2,827.8 millones de pesos de 2022, un aumento real de 39.1 % respecto de 2022,
aunque todavía 70.0 % por debajo del nivel de 2013. En 2024 el gasto pagado fue
de 2,591.9 millones de pesos corrientes, 13.1 % menos que en 2023 en términos
nominales. No se expresó en pesos constantes porque la serie del INPC utilizada
llegaba hasta julio de 2024, y un promedio anual con siete meses no es
comparable con los anteriores; por ello el dato se reporta solo como referencia
nominal y queda fuera del cálculo de los promedios.
La magnitud de la reducción depende en parte del punto de partida.
Si se excluye 2013, el promedio de 2014 a 2018 fue de 3,887.1 millones de pesos
de 2022 y la diferencia con el periodo 2019-2022 se reduce a 38.2 %. La
conclusión que se sostuvo es, por tanto, que el gasto pagado de la institución
federal responsable disminuyó de manera sustancial y sostenida a lo largo del
periodo, con una magnitud de entre 38 % y 50 % según el año base, y no que su
nivel de 2013 constituya una referencia de normalidad. Tampoco se infirió de
estas cifras una vulneración del derecho, pues el gasto de una sola institución
no mide el gasto público total en deporte, que incluye a las entidades
federativas y los municipios, ni indica por sí mismo qué parte del derecho dejó
de garantizarse.
Para identificar de dónde proviene la reducción se desagregó el
gasto pagado por programa presupuestario en los seis ejercicios para los que se
dispuso del Estado Analítico del Ejercicio del Presupuesto en clasificación
funcional-programática (2013, 2014, 2017, 2019, 2020 y 2022). Se distinguió
entre los programas de subsidios, que transfieren recursos a entidades
federativas, municipios, organismos deportivos y personas deportistas, y los
demás programas, que corresponden principalmente a la operación de la propia
institución y a la atención del deporte. Los primeros fueron los programas
S204, S205 y S206 hasta 2014 y el programa S269 en 2017, 2019, 2020 y 2022; los
segundos, los programas E017, M001 y O001. Los subsidios pasaron de 8,599.8
millones de pesos de 2022 en 2013 a 1,268.1 millones en 2022, una disminución
real de 85.3 %, mientras que el resto del gasto se mantuvo entre 690.4 y 857.4
millones en los años examinados, sin una tendencia a la baja (Tabla 4). En 2020
se registró además una partida de 434.2 millones corrientes en un programa de
proyectos de infraestructura social del sector (K009). La reducción del gasto
pagado de la institución federal responsable se explicó, por tanto, casi por
completo por la disminución de los recursos que transfiere, y no por la del
gasto con el que opera. La comparación entre los programas S204, S205 y S206 y
el programa S269 supone que este último continúa su objeto, lo que no se
verificó en las reglas de operación.
Tabla
4
Gasto
pagado de la CONADE por tipo de programa, años seleccionados (millones de pesos
de 2022)
|
Año
|
Programas
de subsidios
|
Operación
y demás programas
|
Infraestructura
(K009)
|
Total
|
|
2013
|
8,599.8
|
836.5
|
0.0
|
9,436.3
|
|
2014
|
5,100.2
|
690.4
|
0.0
|
5,790.6
|
|
2017
|
1,772.2
|
857.4
|
0.0
|
2,629.6
|
|
2019
|
1,781.8
|
819.8
|
0.0
|
2,601.7
|
|
2020
|
1,196.9
|
766.4
|
495.2
|
2,458.5
|
|
2022
|
1,268.1
|
764.6
|
0.0
|
2,032.7
|
Fuente: elaboración propia con datos de las Cuentas Públicas (Tomo
VII, UR L6I) e INPC (INEGI, 2026). Subsidios: S204, S205 y S206 (2013-2014) y S269 (2017-2022).
Operación y demás: E017, M001 y O001 (2013 por diferencia). Los años 2015,
2016, 2018, 2021 y 2023 no se desagregaron.
Mecanismos
de seguimiento en la legislación
La LGCFD prevé tres instrumentos de planeación y seguimiento. El
primero es el Programa Nacional de Cultura Física y Deporte, que la CONADE
integra en coordinación con la Secretaría de Educación Pública con base en un
diagnóstico nacional, estatal y municipal y que debe contener, al menos, objetivos
y metas, estrategias, políticas de participación del sector privado y un plan
de inversiones con los presupuestos de los principales proyectos y su rendición
de cuentas (LGCFD, art. 9). El segundo es el Sistema Nacional de Cultura Física
y Deporte, que establece mecanismos de planeación, supervisión, ejecución y
evaluación de los programas, procesos y recursos de sus integrantes (LGCFD,
arts. 10 y 13, fr. II). El tercero es la vigilancia de los comisarios públicos,
quienes deben promover que la CONADE establezca indicadores básicos de gestión
en materia de operación, productividad, financieros y de impacto social para
medir y evaluar su desempeño (LGCFD, art. 24, fr. V).
Estos instrumentos miden la actuación de las instituciones y la
ejecución de sus programas. El texto de la ley no obliga a medir la realización
del derecho en la población ni condiciona las reducciones presupuestarias a una
justificación frente a un contenido mínimo, y los indicadores de impacto social
del artículo 24 se refieren al desempeño de la CONADE. El Programa Nacional de
Cultura Física y Deporte 2026-2030, en cambio, incorpora indicadores asociados
expresamente al derecho a la cultura física y a la práctica del deporte: el
porcentaje de población de 18 años y más físicamente activa en el agregado
urbano de 32 ciudades de 100 mil y más habitantes, que pasó de 41.7 % en 2018 a
44.5 % en 2025 y tiene como meta 47.5 % en 2030, y sus desagregaciones para
mujeres (de 40.7 % a 43.7 %) y hombres (de 49.1 % a 52.1 %) (SEP y CONADE, 2026,
secc. 8). Se basan en el Módulo de Práctica Deportiva y Ejercicio Físico del
INEGI.
Su alcance es limitado frente al estándar que se propone. Cubren a
la población urbana de 18 años y más, se desagregan por sexo y no por
territorio, condición rural, discapacidad o pertenencia indígena, y miden la
práctica declarada en el tiempo libre, no el acceso al derecho ni la exclusión
de quienes no pueden ejercerlo. Aunque el diagnóstico del Programa reconoce las
limitaciones que enfrentan estos grupos, ninguno de sus indicadores las mide.
Tampoco el Programa define un contenido mínimo del derecho ni prevé una regla
de no regresión presupuestaria, pues remite el financiamiento a los recursos
aprobados en el Presupuesto de Egresos de cada ejercicio (SEP y CONADE, 2026,
secc. 2). La Ley General de Educación Superior, por su parte, solo menciona el
deporte como criterio o finalidad de la educación superior, sin establecer
obligaciones de seguimiento del derecho. El Programa Institucional de la CONADE
2025-2030 presenta la misma estructura: incorpora el indicador de población
adulta físicamente activa en el agregado urbano, con línea base de 41.1 % en
2024 y meta de 45.0 % en 2030, y un indicador de personas activadas físicamente
por los programas de la institución, cuya cifra pasó de 335,000 en 2019 a
114,544 en 2022 y fue de 208,069 en 2024, con meta de 1,500,000 en 2030; ambos
tienen alcance nacional y no incluyen desagregaciones por territorio o grupo
(CONADE, 2025). Este hallazgo se limitó al texto de las leyes citadas y de
ambos programas; no se examinaron los reglamentos.
Estándares
mínimos propuestos
A partir de los déficits observados en la Tabla 2, se propusieron
tres estándares mínimos de garantía, que constituyen una propuesta de la autora
derivada de la analogía con los criterios interamericanos y universales
expuestos, y no un estándar fijado por la Corte Interamericana ni por la
jurisprudencia nacional. El primero consiste en definir normativamente un
contenido mínimo exigible del derecho al deporte, de modo que el nivel esencial
al que se refieren la Observación General 3 y la sentencia SENAME tenga un
referente verificable. El segundo exige que toda reducción del presupuesto
destinado a la garantía del derecho se justifique expresamente y se evalúe
frente a ese contenido mínimo, conforme a la prohibición de regresividad y a la
carga de justificación que establece la Observación General 3. El tercero
consiste en establecer por ley indicadores públicos de realización del derecho,
desagregados al menos por territorio, condición rural, discapacidad y
pertenencia indígena, que den permanencia y mayor alcance a los indicadores de
práctica que hoy prevé el Programa Nacional y que complementen los de gestión
de la ley. La verificación de su cumplimiento corresponde a trabajos
posteriores que examinen los reglamentos y la práctica de las entidades
federativas.
Discusión
El artículo
26 como parámetro por analogía
El hallazgo central de la revisión fue que el derecho al deporte no
se encuentra reconocido de manera expresa en el sistema interamericano. Ni la
Convención Americana, ni el Protocolo de San Salvador, ni la Carta de la
Organización de los Estados Americanos lo mencionan, y la doctrina que ha
estudiado su constitucionalización en México llegó a la misma constatación
respecto del sistema americano (Venegas Álvarez, 2019). La Corte Interamericana
ha afirmado la justiciabilidad directa del artículo 26 en Lagos del Campo
respecto de la estabilidad laboral y, en SENAME, respecto de la educación, la
salud, el agua y el saneamiento, mientras que trató la recreación, y con ella
el deporte, bajo el artículo 19 y en relación con adolescentes privados de la
libertad (Corte IDH, 2017, 2024). Esa línea es objeto de debate. Para Bayardi
Martínez (2018, pp. 181-183), los argumentos de la mayoría en Lagos del Campo
no resultaron suficientemente sólidos frente a los de los votos disidentes,
según los cuales el artículo 26 no establece un catálogo de derechos y solo
permite supervisar directamente el desarrollo progresivo y el deber de no
regresión; Ferrer Mac-Gregor (2019), en cambio, inscribe esa jurisprudencia en
una tendencia hacia la exigibilidad directa de los derechos económicos,
sociales, culturales y ambientales y vincula la progresividad con un deber
condicionado de no regresión (p. 428). Que el deporte pueda justiciarse
directamente bajo el artículo 26 no está, por tanto, afirmado por la Corte ni
por la doctrina consultada, y este estudio no lo sostuvo. Una lectura distinta,
igualmente defendible, sostendría que el deporte queda comprendido en el
derecho a la cultura o a la salud y que su protección interamericana se agota
en ellos.
La analogía descansó, por tanto, en otro fundamento. El Estado
mexicano no depende de la Convención para estar obligado, porque el artículo
4o. constitucional reconoce el derecho y el artículo 1o. impone a todas las
autoridades el deber de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos de conformidad, entre otros, con el principio de progresividad (CPEUM,
art. 1o.). Courtis (2025, p. 358) advirtió que los problemas de justiciabilidad
y de identificación de los derechos del artículo 26 son relativamente
irrelevantes para el derecho nacional cuando la Constitución incorpora esos
derechos, de modo que la atención debe ponerse en los criterios sustantivos que
la jurisprudencia ofrece para entender su alcance y evaluar su cumplimiento.
Los criterios sobre niveles esenciales, no regresión y vigilancia de la
realización, desarrollados por la Corte y el Comité DESC para derechos como la
salud y la educación, se emplearon en ese sentido, como parámetro de contenido
de la obligación interna. El paso al deporte es una propuesta de la autora. Se
apoya en que la doctrina lo clasifica como derecho económico, social y cultural
(Venegas Álvarez, 2019; Flores Fernández, 2019) y en que los instrumentos y
datos examinados lo vinculan con la educación superior (LGES) y con la salud
(INEGI, 2024), pero este estudio no demostró que comparta con los derechos que
la Corte ha examinado la misma estructura de obligaciones progresivas e
inmediatas, lo que requeriría un análisis específico. La discusión sobre el
artículo 26 afecta la fuerza de la analogía y no la existencia de la
obligación.
Los
estándares propuestos y su fundamento
Los tres estándares formulados, a saber, un contenido mínimo
exigible, la justificación de las reducciones presupuestarias y los indicadores
de realización del derecho con respaldo legal, derivan de criterios que la
Corte y el Comité DESC desarrollaron para otros derechos, y su aplicación al
deporte es una propuesta de la autora. El primero encontró apoyo en el deber de
asegurar niveles esenciales y en la distinción entre obligaciones progresivas e
inmediatas (Comité DESC, 1990; Corte IDH, 2024). El segundo, en que las medidas
deliberadamente regresivas exigen una justificación plena, criterio que la
Corte ha empezado a aplicar en casos concretos aunque con intervenciones breves
(Courtis, 2025, p. 349) y conforme al cual corresponde al Estado justificar la
regresividad según los estándares del derecho internacional (Ferrer Mac-Gregor,
2019, p. 430). El tercero, en el deber de vigilar la medida de realización del
derecho aun con recursos insuficientes. A estos fundamentos se añade una
lectura de Ferrajoli (2006), para quien los derechos fundamentales pertenecen a
la esfera de lo no decidible y están sustraídos a la decisión de las mayorías
contingentes (p. 131). Ferrajoli no se ocupó del presupuesto, y la consecuencia
que aquí se extrajo, que la garantía del derecho no debería quedar sujeta a las
variaciones del presupuesto de cada ejercicio, es una aplicación de la autora y
no una tesis del autor. Es también una tesis discutible: exigir una
justificación formal de las reducciones no impide que se produzcan, y el
contenido mínimo que se propone definir enfrenta la dificultad de que ni la
Corte ni el Comité han fijado uno para el deporte, además de que la Corte no ha
desarrollado un criterio general para determinar cuáles obligaciones son de
exigibilidad inmediata y lo ha hecho caso por caso (Courtis, 2025, p. 342).
El
presupuesto y los instrumentos de seguimiento
La descomposición del gasto mostró que la reducción de la CONADE se
concentró en los programas que transfieren recursos, mientras que su gasto de
operación se mantuvo. Esto sugiere que el efecto de la disminución pudo recaer
sobre los actores a quienes esos recursos llegaban, entre ellos las entidades
federativas, los municipios y las personas deportistas, aunque este estudio no
examinó su destino ni su impacto. Los programas nacionales ofrecen un dato
coincidente: el número de personas activadas físicamente por los programas de
la institución pasó de 335,000 en 2019 a 114,544 en 2022 y fue de 208,069 en
2024 (CONADE, 2025). La coincidencia temporal con la caída del gasto es un
indicio y no una prueba de causalidad, pues 2020 y 2021 corresponden además a
la pandemia, y otras variables pudieron intervenir. El incremento real del
gasto en 2023 y su reducción nominal en 2024 muestran, además, que la trayectoria
no fue lineal.
Limitaciones
y líneas de investigación futuras
Los hallazgos se circunscribieron al texto de las leyes y de los
programas citados, a la institución federal y a seis ejercicios desagregados
por programa. No se analizó el gasto de las entidades federativas ni de los
municipios, la aplicación judicial del derecho ni la existencia de reglas
locales de seguimiento, y la búsqueda doctrinal no fue sistemática. Quedaron
fuera, además, las obligaciones de adoptar medidas inmediatas y sin discriminación,
que requieren un diagnóstico del acceso por grupos y territorios que este
estudio no realizó. Futuras investigaciones podrían examinar el gasto estatal y
municipal, la desagregación territorial de los indicadores de práctica y la
jurisprudencia nacional sobre el artículo 4o. en lo relativo al deporte.
Conclusión
El estudio mostró que el Estado mexicano está obligado a garantizar
el derecho a la cultura física y al deporte desde su propia Constitución y que
los criterios interamericanos y universales sobre progresividad, no
regresividad y niveles esenciales aportan parámetros para interpretar esa
obligación, aunque no la fundan por sí solos, porque el sistema interamericano
no reconoce el deporte de manera expresa y la Corte no lo ha examinado como derecho
autónomo. La aplicación de esos criterios al deporte se presentó, por tanto,
como una analogía y no como un estándar establecido.
Al contrastar ese marco con las condiciones institucionales y
presupuestarias, se encontró que la Ley General de Cultura Física y Deporte
prevé mecanismos de planeación, seguimiento y gestión, y que el Programa
Nacional 2026-2030 mide la práctica de la población urbana adulta por sexo,
pero que ninguno de estos instrumentos define un contenido mínimo del derecho
ni establece una regla de no regresión presupuestaria. El gasto pagado por la
Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte disminuyó cerca de 50 % en
términos reales entre los periodos 2013-2018 y 2019-2022, y esa disminución se
concentró en los programas que transfieren recursos, no en la operación de la
institución.
Con base en estos hallazgos se propusieron tres estándares mínimos
de garantía: la definición normativa de un contenido mínimo exigible, la
justificación expresa de las reducciones presupuestarias frente a ese contenido
y el establecimiento por ley de indicadores de realización del derecho,
desagregados por territorio y por grupo. Estos estándares constituyen una
propuesta de la autora y su validez dependerá de investigaciones posteriores
que examinen el gasto de las entidades federativas y los municipios, la
desagregación territorial de los indicadores y la práctica judicial. Con todo,
los resultados permitieron concluir que existe una brecha entre el
reconocimiento constitucional del derecho y los mecanismos verificables para
garantizarlo, y que cerrarla exige precisar qué debe asegurarse como mínimo y
cómo se comprobará que no se retrocede.
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